Romper el círculo vicioso: la urgencia de reformar la arquitectura financiera internacional

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Ivana Vasic-Lalovic

Ene-Jun, 2023
-Actualizado en mayo 2024-
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¿Un nuevo shock Volcker?

En un discurso pronunciado tras las Reuniones Anuales del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial en octubre de 2023, Joseph Stiglitz comparó la inminente crisis de la deuda actual con la de la década de 1980, precipitada por una fuerte subida de los tipos de interés de la Reserva Federal estadounidense, conocida como el «shock Volcker» [1][1] Stiglitz, J. (2023). Dealing with Debt Crises: Taking stock after Marrakech [Afrontar las crisis de la deuda: Balance después de Marrakech]. París, Francia, 16 de octubre de 2023. Disponible aquí: https://findevlab.org/dealing-with-debt-crises-key-takeaways-of-our-conference/. Las subidas extremas de los tipos de interés provocaron que la deuda se volviera insostenible para los países en desarrollo, dando lugar a una «década perdida» que en América Latina se caracterizaría por impagos y por las oleadas de austeridad que les siguieron. Como ocurrió entonces, las subidas de tipos de la Reserva Federal desde 2022 han provocado un incremento de la volatilidad financiera, la depreciación de los tipos de cambio y una importante fuga de capitales en los países en desarrollo, aumentando sustancialmente el riesgo de impago.

En la práctica, el importante déficit de financiación climática y para el desarrollo, combinado con la ausencia de mecanismos eficaces para abordar problemas de deuda soberana, implican que los países en desarrollo carecen de vías significativas de recuperación y resiliencia frente a futuros shocks. En un momento en el que se requiere financiación urgente para cubrir las demandas de resiliencia climática, conservación de la biodiversidad y de servicios públicos como la sanidad y las infraestructuras, los países en desarrollo se están viendo obligados a canalizar sus escasos recursos hacia sus acreedores. Sin una reforma profunda de la arquitectura financiera internacional, que incluya un alivio significativo de la deuda, muchos países de todo el mundo podrían verse abocados a otra década perdida, o a algo peor.

Foto_ Daniel X. O’Neil_ CC BY 2.0
En el periodo posterior a la crisis financiera del 2008, aprovechando los bajos tipos de interés de las economías avanzadas, los países en desarrollo vieron grandes ingresos de capital y aumentaron significativamente su endeudamiento. La carga de la deuda externa en países de rentas baja y media se duplicó durante este periodo, alcanzando más de 3 billones de dólares en 2022, con una media de en torno al 15% del Producto Interior Bruto (PIB) [2][2] Merling, L., Vasic-Lalovic, I., Huerta Ojeda, A., y Valle Cuéllar, L. (2024). The Rising Cost of Debt: An Obstacle to Achieving Climate and Development Goals [El creciente coste de la deuda: un obstáculo para alcanzar los objetivos climáticos y de desarrollo]. Washington, DC: Center for Economic and Policy Research. Disponible aquí: https://cepr.net/report/the-rising-cost-of-debt-an-obstacle-to-achieving-climate-and-development-goals/. Este periodo llegó a su fin con la pandemia de COVID-19, la consiguiente contracción económica y el cambio de las condiciones monetarias mundiales. Hoy el significativo reajuste de las políticas de la Reserva Federal de Estados Unidos (EE.UU.), seguido del aumento de los tipos de interés en otras economías avanzadas, amenaza con empujar a muchos países en desarrollo más allá del límite, hacia una crisis de deuda.

Ante catástrofes climáticas cada vez más frecuentes, los países de renta baja y media carecen de recursos para cubrir daños y pérdidas, por lo que no les queda más remedio que endeudarse para financiar una respuesta adecuada.

Y es que ante una mayor carga de la deuda combinada con tipos de interés altos y condiciones mundiales difíciles, el coste de su cumplimiento aumenta sustancialmente. Para los países de rentas bajas, los pagos de intereses son especialmente elevados en relación con sus ingresos por exportaciones, la principal fuente de reservas internacionales de los países en desarrollo. Dado que la deuda externa se emite principalmente en dólares estadounidenses y otras divisas extranjeras, el encarecimiento de estos pagos erosiona las reservas internacionales y amenaza la estabilidad de las balanzas de pagos. Esto también dificulta el acceso de estos países a importaciones imprescindibles, como observamos con la drástica subida de los precios de alimentos y combustibles en todo el mundo. La ralentización económica mundial disminuye aún más las perspectivas de comercio e inversión en los países en desarrollo, alejando sus posibilidades de recuperación. [3][3] Fondo Monetario Internacional (2024). The Fiscal and Financial Risks of a High Debt, Slow Growth World [Los riesgos fiscales y financieros de un mundo de deuda elevada y crecimiento lento]. IMF Blogs, 28 de marzo de 2024. Disponible aquí: https://www.imf.org/en/Blogs/Articles/2024/03/28/the-fiscal-and-financial-risks-of-a-high-debt-slow-growth-world


Otra vuelta de tuerca al círculo vicioso

Para los países más vulnerables, el aumento de la carga de deuda y las difíciles condiciones económicas mundiales adquieren una nueva dimensión en el contexto del cambio climático, atrapándolos en un círculo vicioso. Una arquitectura financiera mundial injusta los mantiene endeudados, al tiempo que bloquea sus avances en términos de acción climática y protección de la biodiversidad, y otros de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Ante catástrofes climáticas cada vez más frecuentes, los países de renta baja y media carecen de recursos para cubrir daños y pérdidas, por lo que no les queda más remedio que endeudarse para financiar una respuesta adecuada. La estructura de la deuda supone un problema adicional, ya que quienes actualmente poseen la mayor parte de las acciones de países en desarrollo son acreedores privados, mayoritariamente bonistas particulares, que prestan a precio de mercado. Esto también se traduce en intereses más altos para los países de renta baja y media. Además, la deuda de este tipo de acreedores tiene períodos de vencimiento más cortos y es difícil de reestructurar. En ese sentido, los países de renta media son los más afectados, ya que no tienen el mismo acceso a mecanismos de financiación concesional con condiciones favorables que sus contrapartes de rentas bajas. Para empeorar las cosas, muchos de estos países ya enfrentan condiciones desfavorables de préstamo por el riesgo percibido de su vulnerabilidad climática, lo que se traduce en una carga de deuda aún mayor. [4][4] Buhr, B., y Volz, U. (2018). Climate Change and the Cost of Capital in Developing Countries; Assessing the Impact of Climate Risks on Sovereign Borrowing Costs [El cambio climático y el coste del capital en los países en desarrollo; evaluación del impacto de los riesgos climáticos en los costes de los empréstitos soberanos]. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Disponible aquí: https://www.v-20.org/wp-content/uploads/2020/12/Climate_Change_and_the_Cost_of_Capital_in_Developing_Countries.pdf

Muchos países de renta media ya enfrentan condiciones desfavorables de préstamo por el riesgo percibido de su vulnerabilidad climática, lo que se traduce en una carga de deuda aún mayor.

A su vez, el aumento de la carga de deuda y de los tipos de interés se traducen en pagos aún mayores, estrangulando los presupuestos de los países en desarrollo. Esto crea una disyuntiva directa entre el pago de la deuda y la realización de inversiones esenciales, incluyendo adaptación y mitigación del cambio climático y servicios públicos fundamentales, como la sanidad, la educación y las infraestructuras. La falta de inversión en sus instituciones públicas socava aún más la capacidad de respuesta de un país frente a futuros desastres relacionados con el clima, perpetuando este círculo vicioso. Y a eso debemos sumarle que los altos niveles de endeudamiento también obligan a las economías dependientes de los combustibles fósiles a mantener políticas extractivas, esquilmando su biodiversidad y posponiendo la transición energética. En la medida en que suelen encontrarse entre sus principales exportaciones, las industrias extractivas son fuentes fundamentales de divisa extranjera para muchos de estos países, y a su vez estas requieren financiación extranjera en forma de deuda soberana. Esto les obliga a depender de la exportación de combustibles fósiles y otros sectores extractivos y, en última instancia, amenaza los avances globales para la conservanción del medio ambiente y la reducción de las emisiones de carbono.


La inadecuada respuesta internacional

Los países ricos y los líderes de las instituciones financieras internacionales ya han expresado su preocupación por la crisis climática y reconocido los problemas que plantea el aumento de la carga de deuda para el Sur Global. En su cumbre más reciente, el G7 reconoció que «responder a los desafíos globales, incluida la crisis climática, y abordar las vulnerabilidades de la deuda en los países de ingresos bajos y medios son necesidades urgentes, interrelacionadas y que se refuerzan mutuamente» [5][5] Comunicado de los líderes del G7 en Hiroshima (2023), 20 de mayo. La Casa Blanca. Disponible aquí: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/20/g7-hiroshima-leaders-communique/. Pese a todo, la respuesta de los países en destarrollo a estas crisis interrelacionadas ha sido tan limitada como inadecuada a sus necesidades.

La falta de un mecanismo global para gestión de la deuda sigue siendo uno de los factores clave que evitan que países altamente endeudados logren acceder a vías sostenibles de recuperación. El G20 lanzó en 2021 el Marco Común, una plataforma de resolución de deuda para países en desarrollo tras la crisis de la pandemia de COVID-19. Sin embargo, este mecanismo excluye a la mayoría de países de renta media y no abarca deuda de acreedores multilaterales. En tres años, apenas cuatro países han realizado solicitudes de reestructuración a través del Marco Común. Además, este tampoco garantiza la igualdad de trato para las distintas clases de acreedores, lo que se traduce en un proceso burocrático, largo y muy complicado para los países deudores, y que no acaba de proporcionar un alivio de deuda suficiente.

Los altos niveles de endeudamiento obligan a las economías dependientes de los combustibles fósiles a mantener políticas extractivas, esquilmando su biodiversidad y posponiendo la transición energética.
Asimismo, la enorme disparidad en el acceso a financiación climática y para el desarrollo sigue siendo uno de los principales factores que agrava este círculo vicioso, bloqueando la recuperación de los países en desarrollo. Por poner un ejemplo, en 2021 las economías del G20 destinaron apenas 89.600 millones de dólares para la acción climática, cifra muy por debajo del compromiso de inversión anual de 100 mil millones desde 2020 que se alcanzó a través de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). La mayor parte de esta financiación llegó en forma de deuda [6][6] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2023). Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2013-2021 [Financiación para el clima proporcionada y movilizada por los países desarrollados en 2013-2021]. Disponible aquí: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/e20d2bc7-en.pdf?expires=1711965158&id=id&accname=guest&checksum=99A59C3972C0F6339A379C10A05D1DD8. En cambio, muchos países de rentas medias y bajas tienen necesidades de financiación relativas a los ODS que rondan el 10-20% de su PIB, y enfrentan una brecha global de financiación estimada en 500 mil millones de dólares anuales [7][7] Sachs, J. D., Kroll, C., Lafortune, G., Fuller, G., y Woelm, F. (2022). Sustainable Development Report [Informe sobre Desarrollo Sostenible]. Cambridge University Press. Disponible aquí: https://doi.org/10.1017/9781009210058. Incluso los más recientes instrumentos concesionales de financiación para el clima, como el Fondo Fiduciario para la Resiliencia y la Sostenibilidad del FMI, tienen un alcance limitado en comparación con las necesidades de los países en desarrollo, y siguen contribuyendo a aumentar la carga de su deuda.


Medidas para un alivio inmediato y duradero

Para romper el círculo vicioso es necesaria una reforma radical de la arquitectura financiera internacional, que abarque la creación de un marco fiable de gestión de la deuda. Naciones Unidas ya ha propuesto un mecanismo, abierto a todos los países, que facilitaría negociar la resolución de deuda de todas las clases de acreedores de una manera mucho más rápida, evitando reestructuraciones «demasiado pequeñas, que llegan demasiado tarde» [8][8] Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (2015). Sovereign Debt Workouts: Going Forward [Reestructuración de la deuda soberana: una mirada al futuro]. Disponible aquí: https://unctad.org/system/files/official-document/gdsddf2015misc1_en.pdf. Un alivio significativo de la deuda es una pieza clave para la sostenibilidad del sistema global. Daría un margen fiscal que muchos países podrían dedicar a necesidades públicas, climáticas, a la protección de la biodiversidad y al desarrollo, en lugar de canalizar sus escasos recursos a acreedores.

Una respuesta internacional integral también debería incluir un aumento sustancial de la financiación basada en transferencias directas no reembolsables para acelerar la inversión nacional en adaptación y mitigación climática y el cumplimiento de otros ODS. No ha sido hasta hace poco que, tras décadas de presión por parte de las naciones más afectadas por el cambio climático, los países ricos se han comprometido a participar de un fondo financiero que proporcione apoyo contra los efectos del cambio climático: En la 28ª Conferencia de la ONU sobre cambio climático (COP28) se adoptó la decisión de ponerlo en macha, y algunos de los Estados formularon promesas iniciales de unos 650 millones de dólares [9][9] H. Julia. (2023). What Countries Have Pledged to the “Loss and Damage” Climate Change Fund [Lo que los países han prometido para el Fondo de «Pérdidas y Daños» para el Cambio Climático]. US News & World Report, 12 de diciembre de 2023. Disponible aquí: https://www.usnews.com/news/best-countries/articles/2023-12-12/country-pledges-to-the-loss-and-damage-climate-change-fund. Para ser efectivo, el llamado Fondo de Pérdidas y Daños debe constituirse mediante la participación democrática de los países en desarrollo, y con más financiación para prestar un apoyo eficaz. Estados Unidos, por ejemplo, ha prometido apenas 17,5 millones de dólares.

Un alivio significativo de la deuda es una pieza clave para la sostenibilidad del sistema global.

Además, deben considerarse medidas inmediatas que podrían aliviar la carga fiscal de estas crisis en los presupuestos de los países en desarrollo. Una nueva asignación de Derechos Especiales de Giro (DEG) proporcionaría un alivio inmediato a todos los países en desarrollo, sin crear más deuda. En agosto de 2021, el FMI emitió 650 mil millones de dólares en DEG a los Estados miembros para mitigar la recesión económica causada por la pandemia del COVID-19. Esta asignación se hizo sin condiciones y sin coste alguno para los contribuyentes. Los países de renta baja y media recibieron un alivio fiscal inmediato, lo que redujo el riesgo cambiario, mejoró las condiciones de los préstamos y ayudó a dichos países a responder al impacto económico de la pandemia. Actores políticos y organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo siguen instando al Departamento del Tesoro estadounidense a que autorice una nueva asignación.

Además, el FMI debería eliminar permanentemente los sobrecargos, es decir, las tasas adicionales que se cobran a los países prestatarios y que, según las proyecciones, les cuestan en torno a 2 mil millones de dólares al año. Al aumentar los tipos de interés, que han subido hasta el 8% para algunos prestatarios del FMI, los sobrecargos suponen una carga adicional para los países de renta media que ya están luchando para dar respuesta a desastres climáticos y satisfacer sus necesidades públicas más básicas [10][10] Vasic-Lalovic, I., Galant, M., y Amsler, F. (2024). A Broader Impact Than Ever Before: An Updated Estimate of the IMF’s Surcharges [Un impacto más amplio que nunca: Una estimación actualizada de los sobrecargos del FMI]. Washington, DC: Center for Economic and Policy Research. Disponible aquí: https://cepr.net/report/a-broader-impact-than-ever-before-an-updated-estimate-of-the-imfs-surcharges/.

En conclusión, sin una intervención decidida, los países de renta baja y media estarán al borde de una nueva década perdida y de sufrir los efectos irreversibles del cambio climático, que tendrá consecuencias mundiales imprevisibles. Los países que se enfrentan al cambio climático, al colapso de la biodiversidad, a importantes restricciones fiscales y a una inminente crisis de deuda necesitan de una respuesta global integral. Una que, como se expone en estas líneas, debe contemplar mecanismos fiables y plurales de alivio, reestructuración y cancelación de deuda de todas las clases de acreedores. Esto exigirá una financiación considerablemente mayor a la que se maneja hoy en día, basada en transferencias directas de los países ricos, que permitan cumplir las prioridades de inversión en clima, biodiversidad y otros ODS. A corto plazo, una nueva asignación de 650 mil millones de dólares de Derechos Especiales de Giro creará espacio fiscal, reducirá el riesgo cambiario y ayudará a los países de renta baja y media a hacer frente a sus necesidades públicas inmediatas.

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