Hacia una política de biodiversidad responsable: la deuda durante el largo periodo del extractivismo

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Audrey Irvine-Broque | Jessica Dempsey

Ene-Jun, 2023
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Un acuerdo multilateral estancado

Era la madrugada del 19 de diciembre de 2022, y los representantes gubernamentales seguían inmersos en reuniones a puerta cerrada. Detrás de esas puertas se encontraba también el documento que todos habían venido a ver: el borrador definitivo del Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal, el resultado de dos semanas de negociaciones y de numerosos meses y años de conversaciones previas. Tras el fracaso de la última ronda de objetivos globales de biodiversidad, este marco renovaría la esperanza en que los gobiernos tomaran medidas contra la crisis de la extinción. China, como actual presidente de la conferencia, y otros gobiernos que formaban parte del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) estaban sometidos a gran presión para limar asperezas y presentar un documento unificador que estableciera una nueva agenda para la biodiversidad y una hoja de ruta para detener el declive de la naturaleza.

En esas reuniones matinales, se suprimió un pequeño fragmento de texto del acuerdo que sugería que la Secretaría del CDB debía «preparar un informe sobre la relación entre la deuda pública, las medidas de austeridad y la aplicación de la Convención, con el objetivo de eliminar ciertos obstáculos para la aplicación de la Convención». Esta propuesta tenía como finalidad profundizar en nuestra comprensión de cómo las condiciones económicas restrictivas representan serias barreras para que los gobiernos cumplan con el mandato de la Convención: la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, así como la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de los recursos genéticos. Sin embargo, no especificaba ninguna acción concreta sobre la deuda y la llamada austeridad, sino que simplemente proponía un estudio para comprender su impacto en la limitación de la acción pública.

Foto_ Luca Galuzzi_ CC BY 2.0
Es difícil saber qué ha ocurrido con este texto y cómo la única referencia a la deuda soberana de todo el documento pudo haber desaparecido. Es probable que se haya suprimido sin más, por considerarse irrelevante para el esfuerzo mundial de protección de la biodiversidad, a pesar de la inminente crisis de deuda de los países en desarrollo. Unas horas después, se dio a conocer el nuevo borrador del Marco Global de Biodiversidad, el cual fue aceptado por unanimidad. En él, se echó en falta cualquier mención sobre cómo abordar uno de los principales factores subyacentes de la pérdida de biodiversidad: las condiciones político-económicas que obligan a las naciones a intensificar la explotación de sus ecosistemas para poder hacer frente a los crecientes pagos de intereses a los acreedores internacionales.


El declive de la biodiversidad en la economía mundial

El texto suprimido representaba la primera vez en que se hizo referencia, aunque brevemente, a la deuda en un proyecto de decisión del CDB. Sin embargo, no debería ser la última, ya que se avecina una nueva ronda de crisis de la deuda que amenaza con devastar a los países de renta baja y media, con consecuencias potencialmente catastróficas para la estabilidad social y medioambiental. Las Perspectivas Económicas Mundiales del Fondo Monetario Internacional (FMI) de julio de 2022 señalaban que «el 60% de los países de bajo ingreso ya se encuentran en una situación crítica por sobreendeudamiento o corren riesgo de caer en ella» [1][1] Fondo Monetario Internacional (2022). Informe de perspectivas de la economía mundial. Disponible en: https://www.imf.org/es/Publications/WEO/Issues/2022/07/26/world-economic-outlook-update-july-2022. Asimismo, el Global Sovereign Debt Monitor, calificó a 136 de los 152 países del Sur Global como «en situación de endeudamiento crítico» en 2023. [2][2] Global Sovereign Debt Monitor (2023). Erlassjahr.De. Una publicación conjunta de erlassjahr.de – Entwicklung braucht Entschuldung e.V. y Bischöfliches Hilfswerk MISEREOR e.V. Disponible en inglés en: https://erlassjahr.de/en/news/gsdm-2023/ Es importante destacar que el endeudamiento en sí no es perjudicial, ya que los préstamos permiten a los países invertir en infraestructuras, sanidad, educación y diversificación económica, y los préstamos extranjeros, en particular, son necesarios para los países con pequeñas bases de préstamos nacionales. Sin embargo, para muchos estados estructuralmente desfavorecidos del Sur Global, las condiciones desiguales bajo las cuales se acumuló, y sigue gestionándose, la deuda exterior, han conducido a una espiral de crisis.

Se avecina una nueva ronda de crisis de la deuda que amenaza con devastar a los países de renta baja y media, con consecuencias potencialmente catastróficas para la estabilidad social y medioambiental.

¿Qué hace que este tipo de deuda sea tan desestabilizadora? En primer lugar, la deuda de muchos países del Sur Global es significativamente más cara que la de los países del norte. Un informe reciente señalaba que «los países africanos se endeudan en promedio a tasas cuatro veces más altas que las de Estados Unidos y hasta ocho veces más altas que las de Alemania.» [3][3] Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (2023). A World of Debt [Un mundo endeudado]. Disponible en inglés en: https://unctad.org/publication/world-of-debt Esto significa que estos países destinan una mayor proporción de sus recursos al servicio de la deuda en comparación con la cantidad de capital al que pueden acceder, lo que los vuelve aún más vulnerables a las fluctuaciones internas y externas (como las devaluaciones monetarias, el aumento de los tipos de interés y la fuga de inversores). Cuando se producen crisis, como las recientes pandemias, olas de calor e inundaciones, las arduas condiciones y plazos de amortización de estas deudas merman la capacidad de los países en desarrollo para invertir en bienes y servicios públicos. Como resultado, estos países se ven atrapados en un ciclo aparentemente interminable de austeridad para hacer frente a los altos pagos de la deuda exterior y las demandas de los acreedores internacionales, lo que limita sus opciones de inversión y recuperación económica. Según el World of Debt [Un mundo endeudado] de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), «En la actualidad, 3.300 millones de personas viven en países que gastan más en el pago de intereses que en educación o sanidad», y estos pagos «crecen más rápido que otros gastos públicos». Es decir, en muchos lugares, los intereses de la deuda consumen más recursos públicos que algunas de las necesidades sociales más apremiantes. En tales condiciones, es difícil imaginar un aumento de la inversión pública para la restauración y protección de los ecosistemas en respuesta a la crisis ecológica actual.

Con sus arcas perpetuamente vacías, el gasto en servicios sociales y ambientales, como el destinado a la adaptación al cambio climático y la conservación de la biodiversidad, pasa a un segundo plano en favor de inversiones en sectores que puedan ganar divisas rápidamente y tengan una alta tolerancia al riesgo. En consecuencia, los sectores extractivos, orientados hacia la producción de materias primas para la exportación, se convierten en primordiales para la estabilidad financiera. Estos pagos de deuda, por lo general, tienen plazos cortos que exigen una rápida devolución, a diferencia de las inversiones en desarrollo sostenible, que son siempre a largo plazo. Además, estos pagos de la deuda exterior, que a menudo deben realizarse en divisas (principalmente en dólares americanos), obligan a los países a generar grandes reservas de divisas. Para obtener estas divisas, muchos países del Sur Global se ven obligados a producir materias primas para la exportación y, por tanto, a una mayor extracción o reconversión de los recursos naturales. Esto implica que, con frecuencia, la intensificación de la pérdida de biodiversidad se convierte en un requisito previo para acceder al capital, especialmente para los países de renta baja y media, aunque no se limita únicamente a ellos. Y, dado lo difícil que es romper este ciclo de endeudamiento, esta dependencia de las exportaciones de materias primas aumenta la dependencia en sí misma, lo que provoca una mayor degradación de los ecosistemas naturales.

Cuando se producen crisis, como las recientes pandemias, olas de calor e inundaciones, las arduas condiciones y plazos de amortización de estas deudas merman la capacidad de los países en desarrollo para invertir en bienes y servicios públicos.

Los intereses de la deuda consumen más recursos públicos que algunas de las necesidades sociales más apremiantes. En tales condiciones, es difícil imaginar un aumento de la inversión pública para la restauración y protección de ecosistemas.

Los gobiernos, por supuesto, no deberían eludir su responsabilidad en las decisiones que ponen en peligro a las personas y a la naturaleza, especialmente a expensas de las comunidades que se resisten y cuestionan estos proyectos. Sin embargo, las limitaciones, arraigadas en un sistema colonial todavía imperante, dificultan cualquier alternativa. Si nos fijamos en cualquiera de los sectores de materias primas de los que más se depende para obtener divisas, se pone de manifiesto que la apropiación de riqueza ecológica en el Sur Global va mucho más allá de esta ronda actual de crisis de la deuda o de la anterior. Desde hace tiempo los activistas han venido señalando el trasvase de riqueza ecológica de los países en desarrollo a las naciones industrializadas, una dinámica que ha perdurado por más de 500 años. En este proceso, los países avanzados del mundo han aprovechado y acumulado riqueza proveniente de estas naciones sin proporcionar una compensación justa, en caso de que esta haya existido. Estas «deudas ecológicas», término acuñado por activistas latinoamericanos y difundido entre los países del sur desde principios de la década de 1990, no son simplemente un vestigio histórico. Un estudio reciente destinado a cuantificar estos desequilibrios reveló que, en los últimos 50 años, los países de renta alta fueron responsables del 74% del exceso acumulado de uso de materiales, frente a menos del 1% de los países de renta media-baja y baja juntos. [4][4] Hickel, J., O’Neill, D. W., Fanning, A. L., & Zoomkawala, H. (2022). National responsibility for ecological breakdown: A fair-shares assessment of resource use, 1970–2017 [Responsabilidad nacional por el colapso ecológico: Una evaluación equitativa del uso de los recursos, 1970–2017]. The Lancet. Planetary Health, 6(4), e342-e349. Disponible en inglés en: https://doi.org/10.1016/S2542-5196(22)00044-4 Aunque estos estudios no abordan las desigualdades dentro de las propias naciones (como los siglos de extracción perpetuada sobre los territorios indígenas), sí que indican patrones de desigualdad global de larga duración que subyacen a las relaciones ecológicas y económicas actuales. Mientras que la conservación de la biodiversidad a veces se percibe como una cuestión secundaria en el Norte, el saqueo de los recursos del Sur para su consumo en el mundo desarrollado cuenta una historia totalmente diferente.

Varias investigaciones han demostrado cómo estas pautas de apropiación de recursos influyen en el cambio de uso de la tierra a escala mundial y a lo largo de las fronteras norte-sur. Según un estudio, se estima que alrededor del 26% de la pérdida de bosques en los trópicos y subtrópicos entre 2005 y 2013 se ha debido a la producción de materias primas agrícolas para los mercados internacionales [5][5] Pendrill, F., Persson, U. M., Godar, J., & Kastner, T. (2019). Deforestation displaced: Trade in forest-risk commodities and the prospects for a global forest transition [Deforestación desplazada: El comercio de materias primas de riesgo forestal y las perspectivas de una transición forestal mundial]. Environmental Research Letters, 14(5), 55003. Disponible en inglés en: https://doi.org/10.1088/1748-9326/ab0d41 (donde la pérdida de bosques, especialmente de bosques primarios, es mayor; también se descubrió que este comercio contribuyó al 26-39% de las emisiones relacionadas con la deforestación entre 2010 y 2014 [6][6] Pendrill, F., Persson, U. M., Godar, J., Kastner, T., Moran, D., Schmidt, S., & Wood, R. (2019). Agricultural and forestry trade drives large share of tropical deforestation emissions [El comercio agrícola y forestal genera gran parte de las emisiones de la deforestación tropical]. Global Environmental Change, 56, 1-10. Disponible en inglés en: https://doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2019.03.002). En Argentina, uno de los principales exportadores de soja, el 60% de los bosques autóctonos se convirtieron en tierras de cultivo entre 1987 y 2009. Este fenómeno fue el resultado de una importante intervención gubernamental, que incluyó la desregulación y tipos de cambio preferenciales para el sector agrícola. El propósito era expandir la industria de la soja y aumentar los ingresos de exportación como medida para gestionar las crisis de la deuda internacional. Sin embargo, este aumento de las exportaciones de soja y la conversión de tierras coincidieron con un contexto en el que el 40% de la población argentina vivía por debajo del umbral de la pobreza, luchando por encontrar alimentos en una economía de precios elevados. [7][7] Buenos Aires Times (2022). UCA Report Puts Poverty Rate at 43.1% [Un informe de la UCA sitúa la tasa de pobreza en el 43,1]. Disponible aquí: https://www.batimes.com.ar/news/argentina/uca-report-puts-argentinas-poverty-rate-at-431.phtml Esta situación pone de manifiesto que las transformaciones en el uso de la tierra hacia exportaciones intensificadas producen vulnerabilidad a algo más que los ciclos de precios de las materias primas.

La crisis de la deuda en ciernes, combinada con los grandes niveles de evasión fiscal, el trato fiscal preferente a las industrias extractivas y los tribunales internacionales de inversiones que protegen los intereses del capital móvil, hacen cada vez más difícil que los países del Sur Global cumplan los objetivos propuestos por el CDB. Por estas razones, se está generando un creciente consenso en torno a la idea de que la deuda y la justicia fiscal deben ocupar un lugar destacado en la agenda, como una cuestión de justicia ecológica. [8][8] Dempsey, J., Irvine-Broque, A., Bigger, P., Christiansen, J., Muchhala, B., Nelson, S., … & DiSilvestro, A. (2022). Biodiversity targets will not be met without debt and tax justice [Los objetivos de biodiversidad no se cumplirán sin deuda y justicia fiscal]. Nature ecology & evolution, 6(3), 237-239.; Táíwò, O.O., & Bigger, P. (2022). Debt justice for climate reparations [Justicia de la deuda para reparaciones climáticas]. Climate and Community Project. Disponible en inglés en: https://www.climateandcommunity.org/debt-justice-for-climate-reparations . Woolfenden, T. (2023). The Debt Fossil Fuel Trap [La trampa de la deuda de los combustibles fósiles]. Debt Justice UK. Disponible en inglés en: https://debtjustice.org.uk/wp-content/uploads/2023/08/Debt-fossil-fuel-trap-report-2023.pdf

Foto_ Luca Galuzzi_ CC BY 2.0
Sin embargo, en las negociaciones de Montreal, en lugar de abordar estas notables desigualdades económicas como la deuda, el debate se centró en lo que se denominó el «déficit de financiación» para la naturaleza. Mientras los gobiernos de todo el mundo en desarrollo instaban a los países ricos a sentarse en la mesa y cumplir con sus «responsabilidades comunes pero diferenciadas», las naciones del norte afirmaban una y otra vez que no había suficiente dinero. Argumentaban que la única forma de alcanzar los objetivos de conservación sería mediante la recaudación de fondos a través de inversiones privadas en la conservación de la biodiversidad, una estrategia que en última instancia se considera poco eficaz para hacer frente a las crecientes amenazas de la biodiversidad mundial, dados los fracasos previos de este enfoque, tanto en términos de alcance como de impacto. [9][9] Biodiversity Capital Research Collective (2021). Beyond the Gap: Placing Biodiversity Finance in the Global Economy [Más allá de la brecha: situar la financiación de la biodiversidad en la economía mundial]. Third World Network. Disponible en inglés en: https://twn.my/title2/books/Beyond%20the%20Gap/BeyondTheGap%20complete%20report.pdf; Dempsey, J. & Suarez, D. C. (2016). Arrested Development? The Promises and Paradoxes of “Selling Nature to Save It.” [¿Desarrollo detenido? Promesas y paradojas de «Vender la naturaleza para salvarla»] Annals of the American Association of Geographers, 106(3), 653–671. Disponible en inglés en: https://doi.org/10.1080/24694452.2016.1140018
En lugar de en los minúsculos flujos de financiación destinados a objetivos de biodiversidad en un sistema altamente desigual, nuestra atención debería centrarse en cambiar los patrones mucho más amplios de extractivismo, que socavan tanto el desarrollo sostenible como la soberanía.

Existe un consenso generalizado de que quienes menos han contribuido a la destrucción del medioambiente no deberían seguir siendo obligados a mantener relaciones extractivas en beneficio del sector financiero y de los países del Norte.

Indudablemente, se necesitará una mayor inversión para alcanzar los ambiciosos objetivos en materia de biodiversidad, pero especialmente financiación pública, dado que los mejores resultados para la mayoría de las naturalezas no generarán beneficios económicos. Como hemos mencionado, incluso el propio informe de expertos del CDB ha «subrayado que ‘muchos proyectos positivos para la biodiversidad tendrán que ser financiados con fondos públicos, dada la naturaleza intrínseca de los bienes públicos, y la comprensión de que, si bien será importante aumentar la financiación del sector privado, esto por sí solo nunca será suficiente para abordar todos los desafíos del marco global de biodiversidad posterior al 2020’. Por lo tanto, es crucial investigar y entender las limitaciones actuales de los gobiernos a la hora de invertir más en el uso sostenible y la conservación de la biodiversidad», así como comprender qué les impulsa a aumentar el gasto en el cambio de uso del suelo y la extracción de recursos. [10][10] Dempsey, J. & Irvine-Broque, A. (2022). Addressing debt is critical to halting biodiversity loss [Abordar el problema de la deuda es fundamental para detener la pérdida de biodiversidad]. Third World Network. Disponible en inglés en: https://twn.my/title2/biotk/2022/btk220305.htm

En definitiva, detener el colapso ecológico requiere reformar el empleo de los fondos, no solo tenerlos. El 80% de la pérdida de biodiversidad mundial es debido al cambio en el uso extractivo de la tierra [11][11] International Resource Panel (2019). Global Resources Outlook 2019: Natural Resources for the Future We Want [Perspectivas de los recursos mundiales, 2019: Recursos naturales para el futuro que queremos]. United Nations Environmental Programme. Disponible en inglés en: https://www.resourcepanel.org/reports/global-resources-outlook, y el sector financiero está implicado en estos impactos por valor de billones. [12][12] Portfolio Earth (2020). Bankrolling Extinction: The Banking Sector’s Role in the Global Biodiversity Crisis [Financiación de la extinción: El papel del sector bancario en la crisis mundial de la biodiversidad]. Extraído de: https://portfolio.earth/wp-content/uploads/2021/01/Bankrolling-Extinction-Report.pdf En lugar de centrarnos en los minúsculos flujos de financiación destinados a objetivos de biodiversidad en un sistema altamente desigual, nuestra atención debería centrarse en cambiar estos patrones mucho más amplios de extractivismo, que socavan tanto el desarrollo sostenible como la soberanía.

La Plataforma Intergubernamental sobre Biodiversidad y Servicios de los Ecosistemas (IPBES), una entidad análoga al Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) pero enfocada a la naturaleza, también ha constatado que el enfoque convencional para la conservación del medioambiente no funciona. Ante la caída sin precedentes en la abundancia y la diversidad de la vida en la Tierra, así como el escaso éxito de los planteamientos fragmentarios o reformistas, este organismo ha instado a un cambio transformador en todos los sistemas técnicos, sociales y económicos. [13][13] Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES) (2019). Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services [Informe de evaluación global sobre biodiversidad y servicios de los ecosistemas de la Plataforma intergubernamental científico-normativa sobre diversidad biológica y servicios de los ecosistemas] (Version 1). doi: 10.5281/ZENODO.3831673 Reconoce que los problemas medioambientales no se resuelven desde el aislamiento y que un planteamiento serio de la pérdida de biodiversidad es el que reconoce sus causas dentro de las limitaciones estructurales de los sistemas económicos actuales.

Hasta ahora, las partes de la Convención han evitado incluso estudiar cómo la actual distribución del poder financiero y la grave situación que esto genera en los gobiernos afectaría a sus objetivos de bienestar de los ecosistemas. En las negociaciones de Montreal, los gobiernos de los países en desarrollo abogaron por que la biodiversidad siguiera el ejemplo de la Conferencia de las Partes sobre el cambio climático, asumiendo el concepto de «pérdidas y daños» como forma de garantizar que estas crisis se gestionen en consonancia con la responsabilidad histórica y la vulnerabilidad actual. Sin embargo, esta propuesta no fue aceptada. Entonces, ¿qué se necesita para que la dirección de la Convención, atrapada en la «parálisis del desarrollo» de los enfoques basados en el mercado, vuelva a considerar seriamente la justicia distributiva?


Lo que viene después

El acuerdo alcanzado en Kunming-Montreal logró algunos avances importantes, especialmente en lo que respecta al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en los proyectos de conservación. Sin embargo, en última instancia, no logró abordar de manera definitiva las condiciones que perpetúan el extractivismo, lo cual es el principal impulsor de la pérdida de biodiversidad en todo el planeta. ¿Qué deben hacer los responsables políticos ante la próxima Conferencia de las Partes? ¿Cómo sería abordar el problema de la crisis ecológica como un problema sistémico y arraigado en la próxima Conferencia?

Evidentemente, se tendría que considerar la condonación y la cancelación de la deuda, así como la reforma de las instituciones que gestionan estas crisis. Fuera del mundo de la conservación de la biodiversidad circulan propuestas para una nueva arquitectura financiera internacional. [14][14] Bigger, P. & Sibaja, F. (2023). Feasability Pact? [¿Pacto de viabilidad?]. Phenomenal World. Disponible en inglés en: https://www.phenomenalworld.org/analysis/feasibility-pact/ En lo que respecta al Convenio sobre la Diversidad Biológica, hemos hecho una lista de recomendaciones sobre lo que se debería poner sobre la mesa en el proceso multilateral. [15][15] Dempsey, J., Nelson, S., Christiansen, J., Irvine-Broque, A., Rojas-Marchini, F., Bigger, P., DiSilvestro, A., Schuldt, A., & Shapiro-Garza, E. (2021). Resource mobilization and the Convention on Biological Diversity: Moving beyond the gap. Third World Network. Disponible en inglés en: https://blogs.ubc.ca/biodiversitycapital/files/2021/03/Resource-mobilization-TWNBP-Feb2021-Dempsey-et-al-English.pdf Aunque los canjes de deuda por actividades de conservación de la naturaleza han sido mencionados como una forma de abordar este problema, en el mejor de los casos, no son más que una medida provisional para abrir espacio fiscal. Ante la persistente preocupación por su transparencia y el limitado potencial para transformar las condiciones subyacentes, será necesario dejar atrás los acuerdos puntuales y tratar las causas profundas.

Existe un consenso generalizado de que quienes menos han contribuido a la destrucción del medioambiente no deberían seguir siendo obligados a mantener relaciones extractivas en beneficio del sector financiero y de los países del Norte. Si no cambia este contexto, las condiciones desiguales de acceso al capital (incluidas las condicionalidades de la deuda soberana, los incentivos para atraer la inversión extranjera y los recargos del FMI) seguirán impulsando el extractivismo al tiempo que hunden la inversión pública en desarrollo sostenible. Puede resultar tentador dar la espalda a conflictos estructurales tan desalentadores, pero lo que resulte de estos debates tendrá una repercusión directa sobre qué tipos de naturaleza prosperan, o no, en todo el mundo.

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