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En contra de las predicciones de los teóricos liberales, la guerra ha resurgido como un problema global acuciante. La guerra entre Rusia y Ucrania no sólo ha puesto patas arriba los supuestos sobre la estabilidad del orden internacional, sino que también ha causado importantes perturbaciones en términos de suministro energético. Esta situación pone de relieve cómo la seguridad energética y la geopolítica están profundamente entrelazadas, ofreciendo claras directrices políticas. Las disrupciones causadas por las acciones de Rusia han vuelto a elevar la seguridad energética a la máxima prioridad. Comprender plenamente la importancia de la seguridad energética, la viabilidad de la transición energética y la necesidad de abordar el cambio climático exige reconocer las cuestiones primordiales de la política internacional y la competencia de poder, especialmente en el marco de la actual reconfiguración del orden internacional. La transición energética se ha convertido en un escenario clave de la competición geopolítica.

En menos de cinco años, se han presentado propuestas como la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por sus siglas en inglés) en Estados Unidos (EE.UU.) y el Green New Deal en Europa, con el objetivo de hacer frente al cambio climático. Del mismo modo, China ha lanzado su 14º Plan Quinquenal, comprometiéndose a alcanzar el pico de emisiones de carbono para 2030, lograr la neutralidad de carbono para 2060 e invertir fuertemente en energías renovables y tecnologías verdes. Estas políticas no se centran únicamente en el cambio climático, sino que también tienen en cuenta las implicaciones estratégicas de la transición energética, que es una cuestión intrínsecamente geopolítica. El impulso de las grandes potencias mundiales hacia paquetes de políticas verdes plantea una pregunta crucial: ¿qué opciones tiene América Latina en esta nueva era de transición energética y conflictos geopolíticos?

El Águila: de la negación estratégica al giro hacia el interior

Hace cuarenta años, el ex presidente Ronald Reagan afirmó célebremente que las nueve palabras más aterradoras de la lengua inglesa son «Soy del Gobierno y estoy aquí para ayudar». Las palabras del 40º Presidente de Estados Unidos no tienen sentido ahora si tenemos en cuenta la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de 2022, la mayor inversión federal en clima y energía de la historia de Estados Unidos. Esta norma ha asignado aproximadamente 369.000 millones de dólares por un periodo de diez años a la expansión de la acción climática y al impulso de iniciativas de energía limpia. La IRA tiene menos que ver con la reducción de la inflación y más con el fomento de la industria nacional y la seguridad de las cadenas de suministro, al ofrecer una serie de incentivos diseñados para impulsar la transición a una economía con bajas emisiones de carbono. Contempla la asignación de miles de millones de dólares en créditos fiscales y subvenciones para proyectos de energía solar y eólica, fomentando la expansión de las energías renovables y reforzando el papel del sector público en ella.

Estos incentivos abarcan subvenciones y créditos fiscales para tecnologías específicas como bombas de calor, sistemas eléctricos de calefacción, ventilación y aire acondicionado, vehículos eléctricos y generación de electricidad renovable. La IRA subraya el papel crucial del Estado al facilitar las asociaciones público-privadas y financiar las iniciativas de los gobiernos estatales y locales. Esto incluye proyectos relacionados con el procesamiento, la fabricación y el reciclaje de minerales críticos. La IRA también elimina el requisito de innovación para los proyectos respaldados por las Instituciones Estatales de Financiación de la Energía, ampliando así la elegibilidad de los proyectos. Además, redobla la apuesta por la energía nuclear apoyando tanto las centrales existentes como las nuevas, reconociendo el papel vital de la energía nuclear para lograr una combinación energética baja en carbono, sin perder de vista la seguridad energética mediante la modernización de la red eléctrica y fomentando el abastecimiento y la transformación nacionales de minerales críticos [1][1] Jordan, Katherine; Adams, Peter; Jaramillo, Paulina y Muller, Nicholas (2023), Closing the Gap: Achieving U.S. climate goals beyond the Inflation Reduction Act [Cerrar la brecha: alcanzar los objetivos climáticos de EE.UU. más allá de la Ley de Reducción de la Inflación], Renewable and Sustainable Energy Transition, Volume 4..

La importancia de la IRA no es sólo cuantitativa, sino cualitativa, pues representa un giro importante en la política estadounidense. Al apartarse de los principios de Bretton Woods de liberalismo integrado y multilateralismo, que permitían separar la política comercial y económica de la llamada «alta política», las políticas de mercado y de distorsión del comercio de la IRA [3][3] Ídem. reflejan un giro estratégico hacia el interior. Una especie de nacionalismo verde. Es la primera vez que Estados Unidos aplica subvenciones prohibidas por la OMC supeditadas a requisitos de contenido local. Una medida que representa un golpe importante para el sistema de comercio internacional y que podría tener consecuencias a nivel mundial.

Aunque algunos países, en particular los que tienen Acuerdos de Libre Comercio (ALC), pueden beneficiarse a corto plazo al formar parte de cadenas de suministro aceptadas, las repercusiones más generales son diversas. Por ejemplo, las tensiones entre China y Estados Unidos han desviado una parte importante del comercio a México, beneficiando a su economía a corto plazo. También cabe prever un aumento de la Inversión Extranjera Directa (IED) en el sector energético de América Latina. Los países de América Latina disfrutan de un acceso más fácil al mercado estadounidense de tecnologías verdes y componentes relacionados, junto con una mayor financiación y apoyo a los proyectos de mitigación y adaptación al cambio climático. Sin embargo, esta dinámica conduce a una distribución no equitativa de la tecnología verde, a una competencia desleal, a una mayor fragmentación regional y a una creciente presión extractiva sobre los países con reservas de minerales críticos necesarios para la transición energética, además de suscitar preocupación por los impactos medioambientales y sociales.

Estados Unidos ha seguido históricamente una estrategia centrada en la negación táctica frente a potencias rivales [4][4] Berg, Ryan (2021) South America’s Lithium Triangle: Opportunities for the Biden Administration [El triángulo del litio de Sudamérica: Oportunidades para la Administración Biden], Center for Strategic and International Studies., con el objetivo de impedir que adversarios poderosos se establecieran en la región. Las políticas centradas en el interior, adoptadas durante la era Trump, y continuadas o incluso intensificadas bajo la Administración Biden, han creado vacíos internacionales que China ha ocupado sin vacilación. China ha ampliado significativamente su influencia regional a través de su papel como acreedor, inversor y socio comercial. Aunque la IRA pretende contener el ascenso de China, los años de compromiso estratégico ya han convertido el poder de China en una influencia sustancial en América Latina.

El Dragón: Transformar la transición energética en un gran negocio

Destacados teóricos de la democracia como Samuel Huntington y Robert Dahl afirmaron hace tiempo que la ausencia de legitimidad socava la sostenibilidad a largo plazo de los regímenes autoritarios. Sin embargo, el sistema político chino ha demostrado una notable resistencia, evolucionando y adaptándose de forma significativa. El principio enarbolado por Deng Xiaoping «esconde tu fuerza, espera tu momento» (韬光养晦) resume esta transformación. Este enfoque se manifiesta claramente en las políticas industriales estratégicas de China, que han dado forma a sus notables avances en materia de transición energética. Construyendo silenciosamente sus capacidades y centrándose en objetivos a largo plazo, China se ha posicionado como líder en tecnologías de energías renovables.

En general, China ejemplifica una capacidad única tanto para regular como para fomentar el desarrollo dentro de su esfera económica. Un ejemplo de esta dinámica es la supervisión por el Partido de las empresas controladas por el Gobierno, conocidas como yangqi (央企). Estas empresas desempeñan un papel fundamental en el impulso del país hacia sus objetivos de transición energética y desarrollo sostenible. China es el principal proveedor mundial de minerales críticos como el litio, el cobalto, el níquel y el grafito, y representa más del 80% del mercado de elementos de tierras raras [5][5] International Energy Agency (2023). The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions [El papel de los minerales críticos en las transiciones hacia energías limpias]. Disponible aquí: https://www.iea.org/reports/the-role-of-critical-minerals-in-clean-energy-transitions. Maneja entre el 50% y el 70% del refinado mundial de litio y cobalto y domina toda la cadena de valor de las tierras raras, con el 85–90% de la capacidad mundial para convertirlas en aleaciones e imanes.

Las políticas industriales estratégicas son cruciales para el crecimiento del país, ya que se centran meticulosamente en toda la cadena de suministro, desde los minerales en bruto hasta las baterías. El dominio de China se extiende también a la industria manufacturera, donde reina como mayor productor individual de paneles solares, turbinas eólicas, baterías de iones de litio y vehículos eléctricos [6][6] Asmeret Asghedom (2023), Examining the Energy Transition Through the Lens of Great Power Competition [La transición energética bajo el prisma de la competencia entre grandes potencias], Lawrence Livermore National Laboratory Center for Global Security Research, December 19.. Se ha llamado a China «la Arabia Saudí de la fabricación de energía con bajas emisiones de carbono» [7][7] Ídem., ya que se ha posicionado como el mayor mercado mundial de vehículos eléctricos (VE), subrayando su compromiso de impulsar soluciones de transporte sostenibles. Los incentivos gubernamentales refuerzan aún más la demanda interna y la capacidad de fabricación de VE, consolidando la posición de China como líder mundial en este campo.

El Banco de Desarrollo de China (CDB, por sus siglas en inglés) y el Banco de Exportación e Importación de China (China ExIm) se han convertido en los principales acreedores públicos de los gobiernos de América Latina y el Caribe. Cabe destacar que China ha superado a instituciones multilaterales tradicionales como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) en lo que se refiere a la concesión de créditos a los países de América Latina y el Caribe. La financiación del desarrollo en el exterior de China está casi a la par que las actividades financieras del Banco Mundial, aunque se caracteriza por un patrón más intermitente. Entre 2008 y 2019, la financiación china del desarrollo en el exterior alcanzó la impresionante suma de 462.000 millones de dólares aproximadamente. Durante el mismo período, el Banco Mundial, a través de sus ventanillas de préstamos soberanos —el BIRF y la Asociación Internacional de Fomento— solo superó ligeramente esta cantidad, extendiendo aproximadamente 467.000 millones de dólares [8][8] Ray R., y Simmons, B. (2020), China’s Overseas Development Finance Database [Base de datos china sobre financiación del desarrollo en el extranjero], Boston University Global Development Policy Center..

En contraste con las condicionalidades que suele imponer el Fondo Monetario Internacional (FMI), China emplea un enfoque diferente para garantizar el reembolso futuro, a menudo asegurando compromisos de empresas petroleras estatales como Petrobras en Brasil, Petroecuador en Ecuador y PDVSA en Venezuela [9][9] Myers, M y Ray, R (2021). China in Latin America: Major impacts and avenues for constructive engagement; a U.S. perspective [China en América Latina: Principales repercusiones y vías para un compromiso constructivo; una perspectiva desde EE.UU.]. China Research Center.. Además, hasta 21 países latinoamericanos han firmado acuerdos para sumarse a la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés) de China, y los proyectos del sector energético representan el 40% del plan. Al dar prioridad a las iniciativas energéticas en el marco de la BRI, China se está posicionando estratégicamente como agente proactivo del cambio para abordar los retos climáticos mundiales

En 2022, las inversiones chinas se centraron predominantemente en el litio, las energías renovables y los vehículos eléctricos. Esta tendencia subraya la importancia estratégica de la región en la cadena de suministro de materiales para la transición verde. Estas políticas se alinean con el objetivo más amplio de China de asegurar las cadenas de suministro de minerales críticos y otros recursos esenciales para sus avances industriales y tecnológicos. El auge de la mercantilización a través de la descarbonización ha cimentado aún más el papel del país como proveedor dominante de recursos críticos para la transición energética. Sin embargo, también plantea cuestiones críticas sobre cómo los países de América Latina y el Caribe evitarán futuras reprimarizaciones y gestionarán los impactos sociales y medioambientales de los proyectos de inversión financiados por China.

América Latina: Navegando entre retos y oportunidades en medio de la competencia entre grandes potencias

Las maniobras de Estados Unidos y China en América Latina ilustran una lucha geopolítica más amplia por el dominio y la influencia global, especialmente en el contexto de la transición energética. Como marco analítico, el Realismo sostiene que las grandes potencias tienden a ser las que imponen las reglas [11][11] Keohane, R. (2001). “Lilliputians’ Dilemmas: Small States in International Politics [Dilemas de los liliputienses: Los pequeños Estados en la política internacional], International Organization, Vol. 23, No. 2 (Spring, 1969), pp. 291-310.. En este sentido, los países latinoamericanos y caribeños se encuentran a menudo reducidos al papel de rule-takers, (es decir, los países a quienes les toca acatarlas). Aunque la rivalidad entre potencias repercute en la autonomía estratégica de los países de la región, sigue siendo incierto hasta qué punto reduce o amplía su espacio estratégico. Teniendo en cuenta la transición energética, es crucial examinar los retos y oportunidades a los que se enfrenta América Latina en este sentido.

Lo primero que hay que tomar en consideración es la importante heterogeneidad de América Latina y sus numerosos elementos contradictorios. Esta diversidad es evidente en la estructura económica de sus países, ya que algunos dependen en gran medida de los combustibles fósiles (México, Ecuador, Venezuela) mientras que otros están realizando importantes avances en tecnología verde (Argentina, Bolivia, Chile). Además, las capacidades de sus Estados y la orientación de sus políticas hacia la transición energética y el cambio climático difieren ampliamente: por ejemplo, Brasil está dando prioridad a la lucha contra la deforestación, mientras que otros se centran en diferentes aspectos relacionados con la sostenibilidad (Costa Rica). Esta multiplicidad de intereses afecta al poder de negociación general de la región, pues dificulta la presentación de un frente unificado a la hora de negociar y elaborar políticas.

Lo que observamos en la región es que la transición energética no está estrictamente ligada a la ideología, y que incluso cuando gobernantes alineados ideológicamente coinciden en el poder, no está garantizado que vayan a seguir un proceso de integración en ese sentido. Las demandas locales son prioritarias para cada Estado y, dada la alta tasa de rotación de los líderes en ejercicio, las agendas locales estarán a menudo a la cabeza de sus prioridades. La aplicación de las políticas energéticas requiere estabilidad política, lo que ya de por sí supone un desafío debido a los frecuentes cambios de liderazgo en la región latinoamericana. De esta observación se deriva nuestra primera propuesta política: la transición energética debe tratarse como una política de Estado y no de gobierno.

El segundo reto/oportunidad que merece la pena analizar está relacionado con las viejas y nuevas formas de extractivismo y la integración de la región en el orden económico mundial, especialmente en lo que respecta a la mercantilización de las materias primas y los minerales críticos necesarios para la transición energética. El aumento de la demanda y de los precios de materiales como el litio, componente clave de los paneles solares y las baterías de los vehículos eléctricos sin emisiones, plantea importantes oportunidades. Estos minerales críticos están fuertemente concentrados en Chile, Argentina y Bolivia. Y aunque todos estos países han disfrutado de precios más altos para estos materiales, cada uno ha tenido un enfoque diferente de la gestión y el desarrollo de esos recursos.

Argentina ha seguido una estrategia de descentralización de la propiedad de los recursos, lo que significa que el potencial de expansión del litio recae principalmente en el sector privado. En este contexto, China ha ejercido una influencia relevante a través de Ganfeng Lithium, la mayor minera de litio del mundo a partir de 2019, que posee la participación mayoritaria en la operación de salmuera de carbonato de litio Caucharí-Olaroz. Chile, por su parte, ha adoptado un enfoque intermedio con orientación estatal, equilibrando la supervisión estatal con la participación de la empresa privada. La china Tianqi Lithium, por ejemplo, es el segundo mayor accionista de la mayor empresa minera de litio de Chile, Sociedad Química y Minera (SQM), que se clasificó como la cuarta mayor empresa minera de litio a nivel mundial en 2019. Por el contrario, el modelo de Bolivia está altamente controlado por el Estado y dirigido a maximizar los beneficios estatales mediante la asociación con empresas extranjeras bajo términos estrictos, que garantizan la propiedad estatal y el control público mayoritario de cualquier empresa de producción de litio. Este modelo pretende retener una mayor parte de los beneficios en el país y promover la industrialización, pero también ha provocado un desarrollo más lento y una falta de conocimientos tecnológicos e inversión en comparación con sus vecinos [12][12] Berg, Ryan (2021) South America’s Lithium Triangle: Opportunities for the Biden Administration [El triángulo del litio de Sudamérica: Oportunidades para la Administración Biden], Center for Strategic and International Studies..

A pesar de los distintos enfoques de gestión de los recursos en el conocido como Triángulo del Litio, ninguno de esos países ha logrado desarrollar industrias de valor añadido [13][13] Feffer (2022), The impact of green new deals on Latin America [El impacto de los nuevos acuerdos verdes en América Latina], Foreign Policy in Focus. Disponible aquí: https://fpif.org/the-impact-of-green-new-deals-on-latin-america/, perpetuando así modelos de desarrollo regional históricamente basados en la extracción de recursos naturales. Además, la industria minera está muy señalada por las graves violaciones de los derechos humanos y la degradación del medio ambiente [14][14] Munich Security Conference (2023). Power shifts: On the geopolitics of the energy transition [Cambios de poder: La geopolítica de la transición energética]. Munich Security Conference. 15 de agosto de 2023. Disponible aquí: https://securityconference.org/en/media/msc-blog/article/power-shifts-geopolitics-energy-transition/. Las deficiencias medioambientales que lleva aparejadas, como el elevado consumo de agua, agravan la escasez y el riesgo potencial de contaminación de este recurso indispensable en la región. Esto afecta negativamente a las actividades agrícolas y a las comunidades indígenas locales que dependen de estos recursos hídricos. Como afirma Feffer, «estamos viviendo una especie de neo-neo-extractivismo. En lugar del boom de las materias primas del periodo anterior, ahora todo se hace en nombre de la transición energética» [15][15] Feffer (2022), The impact of green new deals on Latin America [El impacto de los nuevos acuerdos verdes en América Latina], Foreign Policy in Focus. Disponible aquí: https://fpif.org/the-impact-of-green-new-deals-on-latin-america/.

Más allá de las ganancias de corto plazo derivadas del auge de las materias primas y de ciertos beneficios de las políticas estadounidenses de «deslocalización amiga», existe el riesgo de pasar por alto una tendencia de mayor calado: América Latina está cada vez más anclada entre dependencias de larga data respecto a Norteamérica y Europa y dependencias emergentes respecto a China. En consecuencia, la región puede perder la oportunidad de realinearse con el nuevo orden mundial. Como señala Barragán [16][16] Barragán, Mélany y Mittelman, Ariel. (2024). El ajedrez geopolítico de América Latina en el nuevo orden multipolar. Revista CIDOB d’Afers Internacionals. 11-33. 10.24241/rcai.2024.136.1., existe el peligro potencial de que América Latina se convierta en un escenario en el que las grandes potencias compiten por conseguir componentes esenciales para los semiconductores y otras tecnologías críticas. Esto subraya la importancia de la previsión estratégica y de los compromisos internacionales equilibrados para el desarrollo sostenible y la estabilidad geopolítica de la región.

Es crucial que América Latina adopte una mentalidad que trascienda los alineamientos binarios para liberarse de un destino extractivista y colonial. No se trata simplemente de elegir entre Estados Unidos o China, ya que este planteamiento podría provocar un aumento de los costes e interrupciones en las cadenas de suministro de energía limpia. Por el contrario, el foco debe ponerse en asegurar una posición fuerte en cada concesión energética, cuestionando al mismo tiempo los modelos corporativos que a menudo lastran a los países en desarrollo en nombre de la transición energética.

Además, la colaboración en la producción de hidrógeno entre estos países podría ser muy beneficiosa. Deberían fomentarse los esfuerzos conjuntos en investigación y desarrollo para maximizar el intercambio de tecnología. Países como Colombia y Ecuador deberían centrarse en promover redes eléctricas más interconectadas, almacenamiento de energía y otras opciones de flexibilidad. Es hora de explorar la fuerza de los acuerdos colectivos a través de políticas específicas.

Conclusión

América Latina se encuentra en una coyuntura crítica entre los intereses estratégicos de Estados Unidos y China en la transición energética mundial. La rica dotación de minerales críticos de la región presenta tanto oportunidades como desafíos a medida que navega por las complejidades de la competencia geopolítica. Los enfoques contrapuestos de Estados Unidos —con sus políticas centradas en el mercado interior, en el marco de la Ley de Reducción de la Inflación— y China con su expansiva Iniciativa del Cinturón y la Ruta, subrayan la necesidad de que los países latinoamericanos adopten un enfoque estratégico y coordinado en materia de transición energética.

La dinámica entre Estados Unidos y China se asemeja al denominado «dilema del prisionero», en el que su reticencia a cooperar podría empeorar sus respectivas posiciones. América Latina corre el riesgo de perder si se alinea únicamente con la estrategia dominante de una de las dos potencias. La introducción de múltiples actores en la ecuación es crucial para resolver el mencionado dilema. Los Estados pequeños no deben aceptar pasivamente unas reglas predeterminadas, sino alterarlas activamente, reconfigurando así las trayectorias y asegurándose posiciones globales más fuertes. Al dar prioridad a la acción colectiva, América Latina podría aprovechar la incertidumbre y la reconfiguración en curso del orden internacional. Este enfoque no sólo fomentaría el desarrollo sostenible, sino que también mejoraría la resiliencia frente a las presiones externas y promovería la participación equitativa en la economía verde mundial. A medida que se desarrolle la transición energética, el compromiso proactivo de América Latina desempeñará un papel fundamental en la configuración de su futuro dentro del emergente panorama energético mundial.

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